中央办公厅主任正式任命的发布晚了一年多／着手拟订文件、电报和日常会议办理的程序和规范／从战时散乱状态转入规范轨道的一份开端性文件

    以毛泽东为首的中央前委，以刘少奇为首的中央工委，以叶剑英、杨尚昆为首的中央后委，先后汇合于河北省建屏县西柏坡一带之后，这３个因战事紧急而成立的委员会的历史任务遂告结束，恢复和调整中央机关各部门的人事、建制和功能，随即提上日程。

    在这方面首先要做的事，就是把在陕北转战期间分散了的或自然撤销了的为党中央服务的班子重新搭建起来，这其中的一项重要内容，就是对这些机构的主要负责人予以正式任命。５月１５日，周恩来起草了一份致各中央局、分局和前线党委的电报，毛泽东随即签发，宣布任命杨尚昆为中共中央副秘书长，仍继续兼任中央军委秘书长。

    ５月２３日，中共中央办公厅又正式下发了一份《通知》，《通知》的甲项说：“中央书记处决定原中工委、中后委撤销。中央及军委各部门负责人员略有调整。”中央“决定成立中央办公厅，由杨尚昆同志负责”。伍云甫为中央书记处办公处处长，叶子龙为第一副处长，赖祖烈为第二副处长等文字，写进了《通知》的乙项。这是由中央书记处办公厅更名为中央办公厅的正式文字记载。

    杨尚昆后来回忆说：虽然此前一年多就从李富春手里接了主任一职，但当时只是当事人之间的口头通知，直到此刻他才第一次得到中央办公厅主任的正式任命。“那时候，组织上分配什么就干什么，谁也不计较这些手续。”

    中共中央办公厅《通知》的另一项还说：“以杨尚昆同志兼中央直属机关党委书记。”“中央决定（成立）中央直属机关警卫司令部，以杨尚昆同志兼司令员，方志纯同志为参谋长。”这个“司令部”和“司令员”，与在撤离延安时宣布的那个“司令部”和“司令员”有一定的延续性，同时也是以文字形式，把中央的警卫工作固定于中央办公厅管辖之下。与此同时，秘书处、机要处等机构也都得到恢复和调整。

    得到正式任命的杨尚昆，在中央办公厅机关的恢复和正式命名之际，面对的工作头绪很多，而他在此时首先着手做的一件事，就是针对为中央服务的文件、电报往来和日常会议事务拟订办理的程序和规范，使之从战争背景下的动荡状态逐渐转入稳定环境下的规范运作。

    为此，杨尚昆亲自拟稿或指定有关人员拟稿制订了不少文件，随后就交由周恩来修改核批，最后以中央或中央办公厅的名义颁发下去。１９４８年６月，下发了《中央秘书处材料工作细则》；１９４８年７月，下发了《中央办公厅关于中央各部委处理机密文件的制度》；１９４８年９月３０日，又下发了《中央办公厅电报处理程序》。与此同时，《中央办公厅承办和收发电报及归档程序》、《机要工作暂行条例》、《中共中央秘书处发借文件办法》等等，也相继拟就执行。这一系列文件，初步规范了中央办公厅和各级机构处理文件、电报的做法，在消除战时文件、电报处理混乱状态的路上迈进了一大步。特别是《中央办公厅承办和收发电报及归档程序》，是将中国共产党及人民解放军文书处理从战时散乱状态纳入规范轨道开端的一份重要文件。它还涉及中央和中央部委领导人办文和决策程序的一些重大问题。

    这份文件是杨尚昆亲笔起草的，经过周恩来仔细修改后，才以中央办公厅的名义颁发。如今看来，它有如下几个特点：

    第一，它规定了文件的批阅批办制度和中央发文的签署制度，由此可以避免来文无人批、无人办或多人批、多人办的现象。尤其规定了中央指示不论是在什么情况产生“概由主管人签署”再由办公室处理这一条，既可以避免政出多门，又可以提高中央发文的权威性。

    本来，任何发文必须有签署才能生效，才能发出，这在中共建党初期就有规定。１９２３年《中共中央执行委员会组织法》就规定一切文电“由委员长和秘书签字”。但是，这个规定并没有被执行，此后的行文仍是散乱无章，特别是１９２７年后更是如此。这些，都是当时残酷艰险的特定环境造成的。１９３７年１２月２５日发布的《中央书记处工作规则和纪律草案》、１９３８年发布的《机要规则》，虽都规定了只有领导人签字，文件、电报才能生效，但在尔后的战争环境中，各级领导人、各级领导机关仍常常是不经主管负责人签批，就将文件、电报发出。《中央办公厅承办和收发电报及归档程序》重申签批制度无疑对强化文件的权威性和办文规范的严肃性是很必要的。

    第二，规定中央发文的传阅决策制度和具体的签发手续。传阅决策，也许是中共领导机关决策手段的一项发明。在１９３０年以前，特别明显的是遵义会议之后，就有党的领导人批的文件上有“某某人阅后发”字样。例如在１９３６年到１９３８年的档案中，就不断看到毛泽东批的“某某某同志阅后发”的文件原稿。

    各级领导人在他们的活动中，不可能把什么事情都搬到会上去讨论，这样做除了时间急迫外，在白色恐怖时期，在战争年代，还有个环境不允许的问题。由主管领导人批上某某人阅后发，这个某某人若有意见就写在上边，没有意见就签画圈阅，这样就完成了一项事务的决策，既不是个人独断专行，又提高了工作效率。

    第三，规划了归档制度，而且相当具体。文件（电报）按时归档才能保存下来供后人使用。本来，１９３１年周恩来、瞿秋白拟就审定的《文书处置办法》，就规定了文件必须分类和存档。有了《文书处置办法》，才有了中共“地下文库”的奇迹。

    但是，由于地下环境和战时状态，文件、电报存档问题常常被忽视了。这一方面有正常原因，另一方面也有人为的不当做法。比如，有时把保密强调到过分的程度，说文件和电报过目就应烧掉。这在地下斗争中是必要的，在战时就应分别情况而言了。除了情报工作方针和派遣情况外，一些战斗、战役部署的政策性行动性指令，只在短时间有保密价值，一旦那些指令在行动中体现出来，文件、电报（也是文件）就没有多少保密价值了，但仍不失其保存价值。

    当时还有人说及时销毁文、电是为了保护密码。事实上世界最通常的保密电文都是实行一文一密的，而且底码也是短期更换的，电报原稿对推断密码没有多大作用。延安时期，康生曾冒充内行，提出机要译电员在同一张桌上翻译电报应隔一挡板，以免互相看到。在康生乱加干涉下，战时许多重要电报原稿（包括毛泽东等一些重要领导人的手稿）被烧掉了，使我们党失去了相当一部分重要档案。而新确立的归档制度和要求，就避免了类似情况的发生。

    特别是由中央办公厅制定的《中央各部委处理机密文件的制度》和《机要工作暂行条例》里都明确规定：多余而不必要保存的事务性文件电报，必须登记造册经有关领导批准后实行双人“监烧”，没有登记目录和相应领导审批，“不得滥烧文件”。这对文件档案的保存和档案事业的建设，具有非常重要的意义。

    在这一时期，还有一件事对中共党政军公文制度的发展有着极为重要的意义。在中共中央到达西柏坡以前，也就是中国共产党成立后在地下斗争时期，或在战争环境中，党政军各级领导向上行文，不管是报告还是请示，不管作战、土改还是经济工作，都不分性质、类别，一股脑儿写在一个文件（电报）里，使收文一方很难分门别类分别批示有关人及有关单位处理，增大了办文难度，影响了办文效率。

    在战争时期，要求一文一事比较困难，而到了１９４８年，大片根据地已连在一起，中央所在地相对安稳，文件、电报又多起来。特别是这一时期的长文占很大分量，实行一文一事已成迫切需要。

    恰在此时，华东局提出了相关的建议，杨尚昆遂据之主持拟了一份文件，经周恩来核批后，于１９４８年８月１１日以中央办公厅通知的形式发出，创立了全国党政军系统实行按内容类别分别行文的制度。

    准确地说，此时的规定还只是作出了一文一类性质的规定，但却由此开了中共历史上一文一事的先河，为后来新中国行文制度的发展迈出了第一步。而这些，在当时对绝大多数人而言，并没有引起分外的关注。这其中的深远意义，是在这一制度施行了许多年并在纷繁事务处理的过程中充分显示出其优越性之后，人们才意识到。

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