将预算外收入全部纳入预算内收入进行管理，才是规范公务员收入釜底抽薪的办法

　　3月14日，黑龙江省2011年公务员考试报名结束。截至当日17时30分，该省总报名人数达15万人，其中有12.65万人通过了审核，竞争最激烈的职位考录比高达1300:1。

　　同时，广东、江西、安徽、江苏、广西、北京等多个省区市，公务员考试报名也在陆续进行，火爆程度不亚于往年。

　　“近年来，公务员考试竞争激烈，这与公务员工作相对体面稳定，待遇较为优厚密切相关。”国家行政学院研究员、全国政策科学研究会副秘书长胡仙芝接受《瞭望》新闻周刊记者采访时认为。

　　从全国范围来看，目前公务员平均薪资并不高，但这并没包括一些政府部门给公务员发放的名目繁多的津贴补贴。

　　据了解，1993年公务员薪资制度改革时，为使收入分配适应各个地区经济发展不平衡的现状，国家层面提出建立“地区津贴制度”，各地可根据本地经济发展水平、财力状况制定自身的“津补贴”。

　　之后，国家并未出台统一政策。在此背景下，地方发放公务员津贴补贴的名目逐渐失序。复旦大学博士孙琳曾专门研究过中国的公务员薪酬问题，据其不完全统计，各地擅自发放的津贴补贴名目达到300多项。

　　今春全国两会上，收入分配再次成为焦点话题。而“十二五”规划纲要也指出，要整顿和规范收入分配秩序，完善公务员工资制度。清理规范国有企业和机关事业单位工资外收入、非货币性福利等。

　　多位受访专家认为，规范公务员津贴补贴已成当务之急，不仅是规范公务员收入分配秩序的重要措施，也是从源头上治理和预防腐败的必然要求。

　　诱发公共权力异化

　　在受访专家看来，滥发公务员津贴补贴，不但会在不同地区、不同部门公务员之间造成了新的分配不公，而且扰乱了公务员工资管理秩序，成为权力异化的重要诱因。

　　种种迹象表明，尽管目前我国公务员工资标准是统一的，但由于地区差与行业差的存在，即使是同一个级别的公务员，实际收入相差也很大。究其原因，就是工资外津贴补贴拉开了收入差距。

　　“发达地区财力雄厚，公务员的各种津贴补贴多，收入自然就高些。欠发达地区经济发展落后，公务员的各种津贴补贴少，收入相对也就少一些。”胡仙芝说。“目前公务员的收入差距，不仅体现在地区与地区之间，即使在同一地区，也由于所处的单位和部门不同，同一级别的公务员，收入差距也很大。比如建设、工商、房管等强势部门，就比其他部门收入相对要高。”

　　在中央党校政法部公共管理室主任黄小勇看来，滥发津贴补贴的首先一个弊端，就是会导致公务员与其他社会群体之间的收入分配不公，还会造成不同部门、不同行业、不同单位公务员之间的收入严重违反“同工同酬”原则，导致公务员心理失衡，挫伤其工作积极性，引发行政编制、事业编制等群体之间的相互隔阂，而且更严重的是将会导致社会对公务员群体的“另眼”看待和隔离心理。

　　“为了多发津贴补贴，有些地方和有些部门千方百计搞违规‘创收’，加剧了‘政府权力部门化，部门权力利益化，部门利益个人化’倾向，直接导致了政府职能异化和公务员角色错位。”胡仙芝认为。

　　“滥发公务员津贴补贴，实质上是对公共资金的一种部门占有，是对公共利益的侵占，是一种反社会公正的再分配形式，必然影响国家的收入分配制度，导致分配秩序的紊乱。”黄小勇说。

　　正因此，近年来中央从没停止对公务员津贴补贴的规范。早在2005年，中共中央办公厅、国务院办公厅就转发了六部委《关于做好清理规范津贴补贴工作的意见》，对规范公务员津贴补贴进行了部署。

　　2006年7月，中国实行新的公务员工资制度，同时开始对中央机关、各省市津贴补贴发放进行清理规范，计划用3年时间，将地区差控制在合理范围，并通过行政手段“削峰填谷”，使同级政府不同部门之间的津贴补贴水平大体相当。此后，各地陆续开始清理合并公务员收入中的各类津贴补贴，原先“不上台面”的收入被取消或变成“明补”，这也被称为“阳光工资”改革。

　　对于各地区公务员津贴补贴标准，国家出台了一个范围，平均值不能低于年2.1万元，也不能高于4万元。

　　“通过控制过高地区的津贴补贴发放水平，目的是逐步将不同地区津贴补贴水平高低差距控制在合理范围以内。”北京大学经济学院李绍荣教授接受本刊记者采访时认为，“但即使有年均津贴补贴2.1万元这个最低调控线，有些财力弱的贫困地区也根本无法达到。”

　　而据知情人透露，近年来有些发达地区公务员，虽在工资单上“规范”了津贴补贴，但更多是直接或变相地发放有价证券或实物。

情况看，在各地规范公务员津贴补贴取得了一些成效的同时，依然还存在一些违规现象。

　　据了解，各地滥发公务员津贴补贴的资金来源，基本是预算外资金。“政府的预算外资金收入主要包括行政事业性收费、乡镇自筹统筹资金、国有企业和主管部门收入以及其他收入。”中国政法大学商学院经济学研究所副所长陈明生副教授接受本刊记者采访时说，“其中行政事业性收费是预算外资金最主要的来源，占全部预算外资金的近70%。各种行政收费项目主要集中在公安、建设、工商、房管、教育等部门。”

　　“预算外收入的失控，是造成公务员奖金津贴补贴发放失控的主要原因。”胡仙芝指出，“由于地方政府预算外收入在体制外循环，‘小金库’的存在，成为一些公务员获取灰色津贴补贴的主要渠道。如果缺乏强有力的外部监督，趋利的内部动机就会抬头，就会造成整体上的收入差异化和秩序失控的局面。”

　　统计数据显示，1992年，全国预算外资金为3855亿元，相当于当年预算内收入的90%以上。到了2006年，全国预算外收入总量已与3.9万亿元的国家财政收入不相上下。这些数据的背后，也许是“部门下属企业”的红火，以及“执法经济”的发达，由此带来部门津贴补贴的泛滥。

　　在黄小勇看来，部门利益作祟、个人追逐利益最大化的冲动，是津贴补贴发放失控的内在动力，预算外收入的存在提供了灰色收入获取的可能性，而对预算外收入缺乏管理规范最终让这种可能性成为现实。

　　陈明生说，公务员津贴补贴发放失控的原因，一方面是国家和地方层面对于建立“地区津贴制度”的规定不够清晰、具体，导致地方或部门“巧立名目”提高公务员收入。另一方面是对津贴补贴发放，乃至预算外资金收入及使用的监控力度偏弱，对已有规范执行不严，无法形成震慑力。

　　审计署2009年度抽查56个中央部门，发现5170张为假发票，列支金额为1.42亿元。其中，利用虚假发票套取资金9784.14万元，主要用于发放职工福利补贴等。

　　2010年6月23日，审计署审计长刘家义向十一届全国人大常委会第十五次会议作审计报告时指出，一些中央部门及所属单位仍存在违反财经制度规定的问题。报告显示，一些部门及所属单位挤占挪用财政资金和违规发放津贴补贴10.95亿元。

　　但遗憾的是，这些审计出来的严重违法行为，公众极少见有相应的处罚结果，更少见谁主动出来担责。

　　严管预算外收入

　　多位受访专家指出，规范公务员津贴补贴，是规范公务员收入分配秩序的重要措施，也是从源头上治理和预防腐败的必然要求。

　　据了解，西方国家普遍通过立法缩小职工收入差距。比如，美国为了抑制公务员工资的过快增长，制定了《联邦工资比较法》，严禁不合理收入，所谓不合理收入，既包括工资收入也包括工资外隐性收入。类似这样的法律还有德国的《联邦工资法》、日本的《一般职工工资法》，等等。

　　“根据中央精神，应将现有工资外津贴补贴尽快全面清理，实现由‘暗补’改为‘明补’，实行公开透明的津贴补贴项目、标准和发放办法。”陈明生说，“在不突破规定标准的前提下，按属地化原则，同一地区同类人员保持大体相当的津贴补贴水平。”

　　“要规范发放办法，规范后的津贴补贴，列入工资统一发放，实行国库统一支付，并依法纳税。”陈明生建议，“规范资金来源，在发放项目和方式等与国家统一政策一致的前提下，通过划转原有津贴补贴资金解决。

　　“在进行公务员职级工资改革时，将一部分津贴补贴纳入基本工资，加强规范程度。”胡仙芝说，“此外要继续清理整顿‘小金库’，切断部门创收收入和公务员收入之间的直接联系。”

　　胡仙芝认为，建立地区附加津贴制度和完善艰苦边远地区津贴制度，要因地而异，设立规范的项目，确定合理的水平，实行公开透明的发放办法，在此基础上逐步形成地区间工资收入差距的合理调控机制。

　　在有些专家看来，滥发公务员津贴补贴，还只是公务员获取灰色收入一种方式。“公务员工资改革的总体取向，应该是完全杜绝公务员法外收益。”李绍荣建议，“这就需要建立、健全国家公务员收入监管机制，未经全国人大或者地方人大批准，行政单位不得擅自分配预算外资金，并对违规者进行严厉问责，确保公务员收入来源的合法性和唯一性”。

　　“目前对违规者还缺乏具有威慑力的刚性问责机制。”李绍荣说，“公务员是国家和政府权力的执行者，而我国现阶段的经济制度是市场制度，公权进入市场或市场影响公权都会使公权执行者带来灰色收入或不法收入，因此规范公务员收入的关键点是建立监督公权的制度，从制度上规范公务员收入。”

　　同时，“对公务员尤其是高级公务员，要逐步实行充分的财产申报制度。”黄小勇认为，“要切实加强人大的监督作用，扩大社会监督。唯此，才能对公务员收入形成更加有力的外部监控。”

　　“当前，严格规范预算外资金、规范津贴补贴制度，是一种过渡性的解决手段，是照顾既存利益格局的解决方法。”黄小勇说，“釜底抽薪的办法，是将预算外收入全部纳入预算内收入进行管理，取消部门‘小金库’的存在。但这仅是规范公务员收入的一项基础性工作。”（记者　李松）